Steun ons en help Nederland vooruit

zaterdag 12 december 2015

De bestuurlijke toekomst van Weesp. Deel 2. Ambtelijke fusie of herindeling

GAWfoto03790 Foto vanuit Stadhuis Weesp van Historisch Centrum Vecht en Venen

Vorige week heb ik de voorgeschiedenis belicht bij de discussie over de bestuurlijke toekomst van Weesp. Waar iedereen het over eens lijkt te zijn is dat Weesp in z’n eentje haar taken niet aankan. Dat is niet nieuw. Het Sociaal Domein doen we nu samen met Wijdemeren en Stichtse Vecht en zo zijn er nog een groot aantal samenwerkingsverbanden. Wat nieuw is, dat is dat de provincie Noord-Holland graag wil dat Weesp op korte termijn fuseert met Wijdemeren en Hilversum. Deze wens stuit bij Weespers op weinig enthousiasme. Daarnaast is het een feit dat er om ons heen van alles gebeurt. Naarden, Muiden en Bussum fuseren op 1 januari 2016 tot Gooise Meren, Wijdemeren lijkt volledig gefocust te zijn op een snelle fusie met Hilversum en de provincie wil niet dat Weesp nog verder samenwerkt met Stichtse Vecht. Dan blijft de vraag over, wat nu? Wat zijn de opties voor Weesp. In het stadhuis van Weesp wordt door veel partijen al volop gespeculeerd over onze opties. Het lijkt soms op een spelletje wie gaat het met wie doen. De provincie heeft haast. De tijd dringt, want het liefst zou de provincie zien dat alles in kannen en kruiken is voor de volgende verkiezingen in 2018. Je moet immers niet willen dat er nog verkiezingen zouden komen voor alles in kannen en kruiken is, want dan wordt de herindeling onderwerp van de verkiezingen en dan kun je het wel vergeten. De kiezer om een oordeel vragen, dat moet je niet willen, zo lijkt de provincie te denken.

De houding van de provincie is zorgelijk. Twee keer in de afgelopen twee jaar is gebleken dat een belangrijke afspraak met de provincie niets waard blijkt te zijn. Eerst heeft de provincie enthousiast haar steun uitgesproken voor het SWW verband, om een jaar later daarop terug te komen. vervolgens is met de provincie een afspraak gemaakt over de bestuurskrachtmeting en nu wordt Weesp onder druk gezet om de bestuurskrachtmeting zo snel mogelijk te doen en wordt tegelij benadrukt dat die bestuurskrachtmeting eigenlijk niet meer zo belangrijk is. Alles staat in het teken van een snelle en pragmatische beslissing. Er is geen tijd te verliezen! Straks staat Weesp alleen en wil niemand ons meer hebben. Een rampscenario. Het lelijke kleine eendje dat het moederziel alleen moet zien te redden in de Gooi en Vechtstreek. Tot zover de framing vanuit de provincie.

D66 Weesp is van mening dat een aantal partijen te snel van stapel lopen. Ons motto sinds 2010 is “Tijd voor goed bestuur!” en de manier waarop dit dossier momenteel gespeeld wordt door met name de provincie verdiend geen schoonheidsprijs en valt zeker niet onder de noemer “Goed bestuur”. D66 Weesp houdt niet van machtspolitiek, dreigementen en overhaaste besluiten. Als je “Goed bestuur” hoog in het vaandel hebt staan, dan ben je het aan jezelf verplicht om wel goed doordachte besluiten te nemen en bij dat denkwerk hoort dat je niet meteen begint met een spelletje wie-doet-het-met-wie, maar dat je begint bij de basis. Wat is de situatie? Wat zijn de opties, en tenslotte, wat is de beste optie? Vorige week hebben we de situatie geschetst, nu is het tijd om na te denken over de opties. Daarbij moet de eerste vraag dus niet zijn, met wie kunnen we samenwerken, maar hoe kunnen we samenwerken. Wat zijn de mogelijkheden? De provincie Noord-Holland heeft het steeds over fusie. Dat is het mantra van de afgelopen tien jaar. Maar is dat alles? Zijn er niet ook andere mogelijkheden? En wat zijn de voor- en nadelen van die verschillende opties. Over deze vraag heeft D66 Weesp onlangs een debat-avond georganiseerd en dit tweede artikel in de reeks is een bewerking van het betoog dat ik daar ter inleiding van de discussie heb gehouden.

Tijdens de voorbereiding van het debat ben ik op zoek gegaan naar vakliteratuur, onderzoeken en artikelen over dit onderwerp. Een selectie van de artikelen die ik heb gevonden is terug te vinden op de site van D66. Hieruit heb ik om te beginnen drie varianten gedestilleerd, te weten:

1. Niets doen. Alles blijft zoals het is. Weesp blijft zelfstandig en lost de problemen op door intensieve samenwerking.
2. Ambtelijke fusie. De ambtelijke organisatie fuseert met de ambtelijke organisatie van ene andere gemeente, maar er blijven twee gemeenteraden en twee colleges.
3. Herindeling of Fusie. Twee of meer gemeenten fuseren tot een nieuwe gemeente. Een voorbeeld hiervan is Gooise Meren.

Optie 1 laat ik hier buiten beschouwing. De consensus lijkt te zijn dat we het daarmee niet meer gaan redden de komende jaren. In de vakliteratuur kwam ik op verschillende plekken steeds drie zaken tegen die steeds genoemd worden als de problemen van kleine gemeenten die opgelost moeten worden. De 3 K’s, Kwaliteit, Kwetsbaarheid en Kosten. Het belangrijkste doel van de hele operatie is dan het verhogen van de bestuurlijke kwaliteit, het reduceren van kwetsbaarheid en het terugdringen van de kosten. Laat ik een aantal voorbeelden geven.

Als kleine zelfstandige gemeente heb je een klein ambtenarenapparaat met veel zogenaamde eenpitters, ambtenaren die in hun eentje verantwoordelijk zijn voor een bepaald beleidsterrein. Op het moment dat de ambtenaar op vakantie is, ziek is, of het te druk heeft met andere dossiers, blijft het eerste beleidsonderwerp liggen. Dat is de kwetsbaarheid. Ook komt door de beperkte capaciteit de kwaliteit onder druk te staan. Grotere gemeenten kunnen het zich veroorloven om voor één beleidsterrein een specialist in dienst te nemen, kleinere gemeenten hebben meer generalisten die tegelijk voor meerdere dossiers verantwoordelijk zijn. Dat kan ten koste gaan van de kwaliteit. En dan zijn er nog de kosten. Algemeen wordt aangenomen dat door opschaling van gemeenten kostenvoordelen ontstaan. Grotere gemeenten zijn goedkoper dan kleine. Een niet onbelangrijk punt, met name voor het rijk.

Want als we kijken naar Rijk en provincie, dan zijn die groot voorstander van optie 3, gemeentelijke herindeling, omdat alleen deze optie de voordelen van de 3 K’s zou realiseren. Bovendien is het terugbrengen van het aantal gemeenten voor het Rijk in sommige opzichten ook niet veel meer dan een platte bezuiniging. Zodra gemeenten fuseren wordt er door het Rijk meteen een zogenaamde “efficiencykorting” toegepast, wat een chique eufemisme is voor bezuinigen. Één gemeente wordt goedkoper geacht dan twee. Het kabinet Rutte II hoopt op deze wijze ruim 1 miljard te bezuinigen. Maar ik loop vooruit.

Als je de eerste optie weg laat blijven over de ambtelijke fusie en herindeling. Ik heb de hierboven genoemde onderzoeken en artikelen gelezen op zoek naar de voor- en nadelen van deze twee opties, in relatie tot de 3 K’s en andere genoemde voor- en nadelen.

Om te beginnen de 3 K’s. Wat meteen opvalt is dat het beeld bij de 3 K’s redelijk gelijk is. Zowel de herindeling als de ambtelijke fusie wordt geroemd omdat deze de kwaliteit ten goede komen en zij de kwetsbaarheid verminderen. Grotere teams en meer specialisten leiden tot een hogere kwaliteit van de ambtelijke adviezen en de kwetsbaarheid neemt inderdaad af. Een grotere beleids- en plancapaciteit worden genoemd, minder inhuur van externen wordt genoemd en de mogelijkheid om ambities waar te maken. Dat begint goed.

Wat de kosten betreft is het beeld bij beide opties minder positief. De gedroomde besparing wordt in de meeste gevallen niet gehaald. Herindeling is een duur proces waarbij veel geld gestoken moet worden in de reorganisatie en het in elkaar schuiven van de organisatie. Een proces dat in de praktijk jaren duurt, handenvol geld kost en waardoor de aandacht van de hele organisatie grotendeels in beslag wordt genomen, zodat de ambities vaak voorlopig in de ijskast gaan. Bovendien komt bij herindeling nog de “efficiencykorting” die vaak meteen door het Rijk toegepast wordt, terwijl die in de praktijk pas na enkele jaren gerealiseerd wordt. Dit betekent dat de nieuwe gemeente direct moet overgaan tot rigoureuze bezuinigingen en in het ergste geval het verhogen van de lasten. En wanneer dat politiek taboe is, lijdt het direct tot pijnlijke keuzes. Houdt u wat dat betreft Gooise Meren maar eens in de gaten. Daar gaat hierover nog een interessant debat volgen. Vrijwel nergens trof ik een echt positief verhaal over de kosten. In sommige gevallen leidt herindeling wel tot meer efficiency, maar daar staan weer andere gevallen tegenover waarbij herindeling leidde tot meer complexiteit, bureaucratie en ondoelmatigheid. Soms zijn kleine gemeenten in het voordeel doordat ze door hun plattere organisatiestructuur sneller kunnen handelen.

Als de drie belangrijkste doelen in de meeste gevallen ongeveer gelijk uitkomen, dan is het de vraag wat er verder nog aan voor- en nadelen genoemd wordt. Vaak worden voordelen genoemd ten opzichte van de andere optie en daarom heb ik een aantal daarvan op een rijtje gezet.

Voordelen van herindeling t.o.v. een ambtelijke fusie
1. Herindeling wordt door sommigen gezien als een veel duidelijker keuze. Ambtelijke herindeling wordt omschreven als laf en een schijnoplossing. Wat opvalt is dat de emoties hoog oplopen bij de voorstanders van herindeling. Dat komt ook omdat ambtelijke fusies de afgelopen jaren steeds populairder zijn geworden. De eerste en bekendste is de BEL Combinatie uit 2008 van Blaricum, Eemnes en Laren, maar de afgelopen jaren neemt het aantal ambtelijke fusies steeds meer toe en zijn er ook steeds meer verschillende varianten. Inmiddels zijn er in Nederland 16 ambtelijke fusies waarbij 43 gemeenten betrokken zijn. Er is sprake van een trend en de voorstanders van herindeling ergeren zich daar kennelijk groen en geel aan. Wat daarbij opvalt is dat de emoties zwaar de overhand hebben en dat er van echte argumentatie nauwelijks sprake is. Ik vond dat opmerkelijk.
2. Als voordeel wordt ook genoemd dat het bestuur, met name het college, bij een herindeling meer grip zou hebben op het ambtelijke apparaat. Bij een ambtelijke fusie is het zo dat er één ambtelijke organisatie is die twee colleges/gemeenteraden bedient. De ambtenaar als dienstverlener waarop de politiek minder grip heeft dan voorheen.
3. Bij een herindeling zijn de bestuurslasten, dat wil zeggen de kosten voor de politiek, lager dan bij een ambtelijke fusie. In plaats van twee kleine gemeenteraden en twee colleges heb je één grote gemeenteraad en één groot college, maar die kosten in de praktijk minder dan bij een ambtelijke fusie.
4. Een grotere gemeente heeft meer lobbykracht naar buiten toe, met name richting de provincie, het Rijk en andere omringende gemeenten. Amsterdam heeft betere lijntjes naar het kabinet dan Weesp. Dat is logisch.
5. Het waarmaken van ambities wordt genoemd. Het van de grond trekken van grote projecten wordt makkelijker als grote gemeente.
6. Afname van het democratisch tekort. Dit behoeft enige toelichting. Een kleine gemeente als Weesp heeft tientallen samenwerkingsverbanden. Op de besluitvorming in deze samenwerkingsverbanden heeft de gemeente relatief minder invloed dan wanneer het een besluit is van de eigen gemeente. Je moet rekening houden met de andere gemeenten en kunt niet zomaar elke gewenste wijziging doorvoeren. Polderen, compromissen zijn aan de orde van de dag. Als je groter bent heb je meer invloed in de samenwerkingsverbanden en soms valt het samenwerkingsverband samen met de gefuseerde gemeente. Wanneer Weesp zou opgaan in een gemeente Gooistad, dan zou dat samenvallen met de regio Gooi en Vechtstreek en zou die laatste organisatie opgaan in de nieuwe gemeente. Het democratisch tekort neemt af. Daar staat tegenover dat dit tekort gelijk blijft bij een beperkte fusie, zoals met Wijdemeren en Hilversum, aangezien dat niet of nauwelijks leidt tot vermindering van samenwerkingsverbanden.

Voordelen ambtelijke fusie t.o.v. een herindeling
1. De toegankelijkheid van het bestuur blijft bij een ambtelijke fusie gewaarborgd. Stel je voor dat we fuseren met Wijdemeren en Hilversum. Het nieuwe stadhuis komt vrijwel zeker in Hilversum, de ambtenaren zitten dan in Hilversum, met wellicht een klein loket in Weesp. Ook de wethouders zullen in Hilversum zitten en van de wethouders zal er wellicht meer één uit Weesp komen. Het aanspreken van de politiek wordt daardoor lastiger en minder laagdrempelig dan in de huidige situatie.
2. Een veel genoemd voordeel van een ambtelijke fusie is dat doordat de politiek op het oude schaalniveau blijft de identiteit van de gemeente beter behouden blijft. Sommigen noemen het Couleur Locale, anderen herkenbaarheid, maar hoe je het ook noemt, iedereen snapt meteen wat je bedoelt.
3. De participatie van burgers neemt bij gemeentelijke herindelingen vrijwel altijd af. De opkomst bij verkiezingen neemt af, de betrokkenheid bij het dagelijkse politieke nieuws neemt af en de politiek wordt ervaren als staande op veel meer afstand. Dit wordt als een verlies ervaren. Nu is het al zo dat maar een beperkt deel van de bevolking de namen van wethouders en raadsleden kent en dat neemt bij herindeling nog verder af.
4. Een punt wat nauw verbonden is met het laatste punt is dat het gevoel van democratische vertegenwoordiging af neemt. Het democratisch tekort mag dan in filosofische zin afnemen, het wordt als uiterst negatief ervaren dat politici van buiten de eigen gemeenschap besluiten nemen over de eigen gemeenschap. De kans op impopulaire besluiten, die voor de fusie nooit genomen zouden zijn neemt toe. In de nieuwe gemeenteraad zitten nog maar een paar vertegenwoordigers uit de oude gemeente en het wordt als negatief ervaren dat die nog maar weinig invloed hebben op de koers van de nieuwe gefuseerde gemeente. Overigens moet vermeld worden dat anderen dit ook als een positief punt ervaren. Eindelijk worden er knopen doorgehakt! In die zin is dit een uiterst subjectief punt.

Tot zover de veel genoemde voor- en nadelen. Daarnaast zijn er nog heel veel andere zaken die incidenteel genoemd worden en daaruit zal ik nog een aantal zaken noemen.

Een nadeel van herindelingen is dat ze vaak voelen als Die Unvollendete. Als je eenmaal begint met herindelen, dan is het vaak het begin van een lang traject. Na een aantal jaren is het eindelijk zo ver dat de nieuwe gemeente klaar is met het in elkaar schuiven van de organisaties en dan komt de volgende fusie in zicht. Kijk naar Wijdemeren en besef dat de stap naar Hilversum niet de laatste zal zijn, tenminste als het aan de provincie ligt. Bussum heeft dit argument jarenlang gehanteerd in het verzet tegen Weesp. De GV4 zou slechts een tussenoplossing zijn en dat zou zonde van de energie zijn. Zou het niet veel beter zijn om meteen over Gooistad te praten.

Een ander nadeel van herindeling is dat het kan leiden tot overmoed, megalomanie. Een bekend voorbeeld zijn de paleizen die na de fusie voor de nieuwe gemeente gebouwd worden. Er zijn voorbeelden te over waar er vele miljoenen in gigantische nieuwe stadhuizen zijn gepompt. Dat hoeft natuurlijk niet. Hier is Wijdemeren een mooi voorbeeld van. Misschien wel een extreem voorbeeld. Na de herindeling verhuisden de gemeenten van de mooie historische stadhuizen naar een lelijk oud kantoorgebouw op een industrieterrein.

Tenslotte een paar opmerkingen die ik tegen kwam over zaken die belangrijk zijn, zowel bij ambtelijke fusies als herindelingen. Kijk naar de oriëntatie van je gemeente. Op welke andere gemeente is de bevolking gericht? Hoe zit dat met bedrijven en maatschappelijke organisaties? Een interessante vraag die bij Weesp een hele reeks nieuwe vragen oproept. Ik zal daarover de volgende keer meer schrijven. Belangrijk is ook de vraag of er een match is met de nieuwe partner. Anders gezegd, is er vertrouwen in elkaar? Het succes van een herindeling of ambtelijke fusie wordt hierdoor in hoge mate bepaald. Als er een goede klik is en iedereen enthousiast met de fusie aan de slag gaat zal het vanzelfsprekend veel soepeler lopen dan wanneer de samenwerking gedwongen is en er weinig enthousiasme is. Deze laatste situatie is een geheid recept voor problemen en tegenvallers en dient als het even kan vermeden te worden. Kijk verder ook naar de samenwerkingsverbanden. Liggen die binnen de nieuwe samenwerking of er buiten. Als ze er buiten liggen, wees je daar dan bewust van, de bezwaren die daar aan kleven en maak zo snel mogelijk duidelijke afspraken met samenwerkingsverbanden die je verlaat.

Als laatste wil ik benadrukken dat je van tevoren niet exact kunt voorspellen welke voordelen gerealiseerd zullen worden en welke nadelen ook daadwerkelijk parten zullen gaan spelen. Een bewuste keuze is belangrijk en je kunt van meet af aan maatregelen nemen om nadelen te ondervangen. In die zin kun je nooit van tevoren stellen dat de ene keuze per definitie beter is dan de andere.

Volgende week zal ik kijken naar de opties wij als Weesp zouden kunnen kiezen. Welke opties zijn er nog? Wat zij de voor- en nadelen van die opties. Wordt vervolgd…